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Esternalizzazione e centralizzazione dei processi di 
approvvigionamento: risultati e criticità dell’esperienza degli Estav 
nella sanità toscana 
 
Cinzia Panero, Carmen Calabrese, Cristina Campanale, Milena Vainieri, Sabina Nuti∗ 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
                                                 
∗
 Cinzia Panero assegnista di ricerca, Cristina Campanale e Milena Vainieri dottorande, 
Carmen Calabrese borsista, Laboratorio Management e Sanità della Scuola Superiore 
Sant'Anna di Pisa.  
Sabina Nuti Professore Associato di Economia e Gestione delle Imprese e Direttore 
Laboratorio Management e Sanità, Scuola Superiore Sant'Anna di Pisa.  
Per la corrispondenza: Cinzia Panero, Laboratorio Management e Sanità, via San Francesco 18, 
56127 Pisa. Indirizzo email: c.panero@sssup.it 
Benché frutto di un intenso lavoro comune tra gli autori, i par. 1 e 7 sono attribuibili a Sabina 
Nuti, il par.2 a Cinzia Panero, i par. 3 e 4 a Milena Vainieri; il par. 5 è stato sviluppato da 
Sabina Nuti, Cinzia Panero e Milena Vainieri, mentre al par. 6 hanno collaborato Carmen 
Calabrese, Cristina Campanale e Cinzia Panero. 
Ringraziamenti 
Si ringrazia il management delle aziende sanitarie toscane e degli Estav che hanno collaborato 
al progetto di ricerca ed in particolare le dott.sse Cecilia Chiarugi e Carla Donati componenti 
dello staff direttivo della Regione Toscana, il Prof. Niccolò Persiani dell’Università di Firenze 
per gli spunti di riflessione forniti, nonché la dott.ssa Anja Gepponi dell’Università di Siena per 
la fattiva collaborazione. 
 
 
 
 
 
 2 
Esternalizzazione e centralizzazione dei processi di 
approvvigionamento: risultati e criticità dell’esperienza degli Estav 
nella sanità toscana 
 
 
 
Abstract 
Le opportunità ed i vantaggi derivanti dall’esternalizzazione e dalla centralizzazione 
dei processi aziendali, evidenziati in letteratura nel contesto privato, sono riscontrabili 
anche nel contesto sanitario pubblico? L’articolo si propone di compiere una prima 
valutazione dei risultati raggiunti in Toscana con l’introduzione degli ESTAV, la cui 
istituzione è avvenuta per razionalizzare, a livello sovra-aziendale, le funzioni 
tecnico-amministrative ed in particolare gli approvvigionamenti. Valutando i risultati 
raggiunti in termini di efficienza e di efficacia, viene evidenziato come tale esperienza 
presenti, pur con ampi spazi di miglioramento, risultati indubbiamente positivi e 
assimilabili a quelli presenti nel contesto privato. 
 
Parole chiave: approvvigionamento - centralizzazione – esternalizzazione – sanità – 
servizi pubblici - efficienza 
 
Centralization and outsourcing of purchasing processes: results and criticalities 
of Estav in the Tuscany health care system 
Considering the opportunities, pointed out by the literature, that the process 
outsourcing and centralization can offer in the private sector, this paper aims to 
evaluate the Tuscany experience in the public health system. Through the institution 
of ESTAVs, the Tuscany health system has introduced a co-operative level among the 
LHAs to achieve the rationalization of purchasing and technical functions.  
The paper, after the introduction of the adopted methodology, illustrates the results 
achieved by ESTAVs in terms of efficiency and effectiveness, with particular 
reference to the cost savings and the impact on market competition. The results 
confirm a positive evaluation, even if there is space for improvements. 
 
Keywords: outsourcing – centralization – purchasing – health system – public 
services - efficiency  
 
 
1. Introduzione 
 
Da tempo le imprese sono consapevoli della rilevanza strategica degli 
approvvigionamenti (Spekman et al., 1994; Hakansson e Gadde, 2002), sia perché 
mediamente spendono dal 50% all’85% del loro fatturato in acquisti (Momme e 
Hvolby, 2002), sia perchè questi ultimi costituiscono un elemento chiave nel processo 
di creazione di valore per il cliente (Tunisini, 2003). Tale rilevanza, e la presenza di 
fattori che accentuano l’esigenza di interazione nella supply chain (Cozzi e Ferrero 
 3 
2004), hanno quindi indotto a sviluppare specifiche modalità gestionali con cui 
rapportarsi ai fornitori, differenziate in funzione dell’importanza del prodotto/servizio 
oggetto della fornitura e del coinvolgimento nella relazione con il fornitore (Kralijc, 
1983; Anderson e Narus, 2004). 
Anche in sanità si sta sempre più diffondendo la consapevolezza circa la rilevanza 
degli acquisti, in considerazione dell’impatto, a livello di efficacia e di economicità, 
che hanno sulla qualità dei processi produttivi.  
La funzione acquisti, a lungo considerata di secondo piano, separata dalle altre e 
finalizzata alla mera gestione operativa dei flussi di ordini e consegne con i fornitori, 
si sta sempre più connotando come funzione strategica che supporta l’impresa nel 
perseguire un vantaggio competitivo (Gadde, Hakansson, 1994; Hines, 1996) e, nelle 
organizzazioni dotate di differente finalità caratteristica, quali le Aziende Sanitarie, 
nel conseguire una maggiore efficienza ed efficacia. 
Negli ultimi anni la crescente attenzione dedicata in sanità all’impiego delle risorse 
disponibili e la ricerca di una maggiore efficacia nello svolgimento delle attività 
hanno pertanto alimentato molteplici tentativi di sperimentazioni ed innovazioni 
organizzative (Turchetti, 2005), soprattutto con riferimento alla gestione delle 
funzioni amministrative e degli approvvigionamenti. 
I processi di acquisto, con il loro impatto sui bilanci delle Aziende sanitarie, 
richiedono infatti alla direzione aziendale uno sforzo continuo al fine di ricercare 
soluzioni e modelli capaci di garantire una maggiore efficienza sia nell’acquisto sia 
nella gestione della logistica dei beni e servizi (Brusoni e Marsilio, 2007). Rientrano 
in questa logica alcune iniziative intraprese negli ultimi anni in sanità, riguardanti 
l’esternalizzazione (outsourcing) e la centralizzazione, anche attraverso aggregazioni 
interaziendali,  di alcune funzioni. Con queste iniziative anche in sanità si è verificato 
il passaggio dagli assetti istituzionali di tipo gerarchico a quelli a rete (Del Vecchio e 
Rossi, 2004; Del Vecchio, 2005).  
L’outsourcing consiste nell’affidamento di funzioni ed attività precedentemente svolte 
dall’impresa committente a soggetti esterni ed è caratterizzato dalla relazione di 
cooperazione (Quinn, 2000, Gregori, 2001, Scarsi, 2004) che si instaura tra soggetto 
esterno ed organizzazione outsoucee, in cui il fornitore si assume la responsabilità di 
una o più funzioni svolte precedentemente dallo stesso outsourcee. 
L’esternalizzazione è pertanto uno strumento che consente alle organizzazioni di 
ridimensionare lo spettro delle attività svolte per focalizzarsi sulle core competences 
(Scarsi, 2004), soprattutto se si considera la tendenza in atto, che vede il passaggio 
dall’outsourcing di singole attività, lontane dal core business (Macinati, 2007) a 
quello di intere funzioni ed aree, quali la gestione del personale e la logistica 
(Gregori, 2001). In ambito pubblico occorre peraltro distinguere il processo di 
esternalizzazione che prevede il trasferimento dei processi ad un altro soggetto, 
sempre appartenente all’amministrazione pubblica1, da quello che vede coinvolto 
                                                 
1
 Tale processo di esternalizzazione, pur conservando tutte le caratteristiche dell’outsourcing, 
viene definito con termine più preciso contracting  in (Padovani, 2004). 
 4 
un’impresa privata2: nel primo caso, infatti, tra i vincoli vanno ricomprese anche tutte 
le rigidità del sistema pubblico. 
Tra le varie iniziative maturate in ambito pubblico è significativa l’esperienza 
sviluppata in Toscana con i Consorzi di Area Vasta (CAV), sostituiti poi dagli Enti 
per il Supporto Tecnico-Amministrativo di Area Vasta (ESTAV). 
Assumendo come riferimento la letteratura in tema di esternalizzazione e 
centralizzazione dei processi aziendali, questo articolo si propone di compiere una 
prima valutazione dell’esperienza sviluppata con gli Estav in Toscana e quindi dei 
risultati raggiunti e raggiungibili, anche in un contesto pubblico, attraverso la scelta di 
esternalizzare e centralizzare alcune funzioni, in particolare gli approvvigionamenti. 
La prima parte dell’articolo illustra, attraverso l’analisi della letteratura, le prospettive 
teoriche connesse alle pratiche di esternalizzazione e centralizzazione dei processi 
aziendali, evidenziandone i possibili vantaggi e le modalità gestionali idonee a 
garantirne il successo e limitarne i rischi. Segue quindi l’illustrazione delle 
caratteristiche degli Estav in Toscana, interpretandone, alla luce della letteratura 
analizzata, le finalità con cui sono stati istituiti e la missione loro affidata. La terza 
parte illustra la metodologia adottata per valutare i risultati raggiunti dagli Estav, che 
sono quindi presentati nella quarta parte e discussi, anche in relazione al quadro 
teorico iniziale, nella sezione conclusiva. 
 
 
2. L’outsourcing e la centralizzazione degli acquisti: prospettive teoriche  
 
 
L’outsourcing e la centralizzazione 
 
Il tema relativo alle scelte di make or buy, e la conseguente definizione dei confini 
delle organizzazioni (Coase, 1937), è stato affrontato sotto più profili in letteratura, 
identificando, di volta in volta, nella minimizzazione dei costi di transazione 
(Williamson, 1975), nella necessità (o meno) di coordinare attività complementari o 
simili (Richardson, 1972) e di adattarsi alle trasformazioni dell’ambiente economico 
(anche attraverso l’individuazione di nuove modalità con cui organizzare gli scambi, 
Powell, 1987), nella focalizzazione sulle core competences (Prahalad e Hamel, 1990) 
gli elementi discriminanti a supporto di tale scelta. 
Ma quali sono le ragioni sottostanti le decisioni di outsourcing?  
La letteratura ha evidenziato le seguenti motivazioni principali: 
• riduzione dei costi, come conseguenza dell’esternalizzazione di attività non 
core (Momme e Hvolby, 2002, Valentini, 1999), grazie al recupero di 
efficienza in attività a limitato valore aggiunto, anche mediante il 
ridimensionamento delle strutture di supporto (Gregori, 2001); 
                                                 
2
 Un esempio significativo è la decisione del Servizio Sanitario Inglese (NHS) di esternalizzare 
le funzioni logistiche, precedentemente svolte da una sua divisione (NHS Logistics) a DHL: il 
contratto provocò una discussione accesa circa l’effettuazione di una “parziale privatizzazione” 
del sistema sanitario nazionale (Schuller, Hubner, 2008). 
 5 
• maggiore flessibilità organizzativa (Gandolfi, 2000), in quanto la 
sostituzione della struttura gerarchica interna con una esterna, regolata 
tramite contratto, può consentire un rapido adeguamento alle variazioni di 
carico di lavoro (Valentini, 1999), modificando anche la struttura dei costi 
aziendali, di cui viene accresciuta la componente variabile rispetto a quella 
fissa (Gregori, 2001); 
• focalizzazione sul core business: l’esternalizzazione delle attività marginali 
consente di liberare risorse che possono essere dedicate alle attività più 
rilevanti dell’organizzazione (Tayles e Drury, 2000), rafforzandone quindi 
l’azione nel proprio core business (Quinn e Hilmer, 1994, Venkatesan, 
1992); 
• accesso a investimenti, innovazioni, risorse e capacità specialistiche (Quinn e 
Hilmer, 1994). L’attività esternalizzata costituisce infatti il core business del 
fornitore che quindi tenderà ad investirvi le migliori risorse e tecnologie 
(Valentini, 1999; Gregori, 2001; Scarsi, 2004). In effetti la riduzione dei 
costi del servizio esternalizzato, individuata come prima motivazione 
dell’outsourcing, si connette all’ulteriore possibilità, per l’organizzazione 
outsourcee, di appropriarsi dei benefici derivanti dalle sinergie e dalle 
economie di scala che il fornitore può conseguire grazie alla sua maggiore 
dimensione e specializzazione ed allo sviluppo di conoscenze specifiche 
attraverso l’apprendimento. Sfumano quindi i confini tra le imprese e tra le 
risorse direttamente controllate e quelle non controllate, poiché mediante le 
relazioni molte unità esterne diventano risorse mobilitabili al servizio della 
strategia dell’organizzazione outsourcee; 
• maggiore qualità dei servizi esternalizzati (Kakabadse e Kakabadse, 2001) e 
quindi maggiore competitività, come conseguenza dell’accesso ad una rete di 
specialisti (Quinn, 2000). In proposito è stato peraltro osservato che la 
reingegnerizzazione, tramite outsourcing, delle organizzazioni nel settore 
pubblico, ha portato a strutture più snelle, più efficienti, ma anche giudicate 
spesso fornitrici di servizi di qualità inferiore (Kakabadse e Kakabadse, 
2001).  
Anche la centralizzazione a livello sovraziendale, che negli ultimi anni ha 
accompagnato in sanità alcune iniziative di esternalizzazione nel settore degli 
approvvigionamenti (Brusoni et al., 2008), si pone come obiettivo principale il 
conseguimento di una forte riduzione della spesa per beni e servizi, attraverso: 
- lo sfruttamento delle economie di scala derivanti dai maggiori volumi 
acquistati; 
- il conseguimento di un potere di mercato superiore a quello precedentemente 
detenuto dalle singole Aziende (Meneguzzo et al., 2004, Momme e Hvolby, 
2002), aspetto tanto più rilevante quanto più l’offerta risulta essere 
concentrata, come per esempio nel caso dei farmaci (Turchetti, 2005) ; 
- la riduzione dei costi di transazione tra Aziende e fornitori, connessi alla 
raccolta e trasmissione di informazioni e di documenti amministrativi 
(Brusoni e Marsilio, 2007); 
 6 
- la riduzione del personale delle singole Aziende adibito alle funzioni oggetto 
di centralizzazione al loro esterno; 
- la specializzazione del personale, attraverso la costituzione di unità adibite 
ad attività specifiche; 
- la standardizzazione dei processi, che rende più efficiente il loro 
svolgimento. 
La centralizzazione degli acquisti, in sanità, comporterebbe inoltre una serie di impatti 
di natura strategica (Brusoni et al., 2008), quali: 
- la razionalizzazione del portafoglio fornitori e, conseguentemente, una 
gestione dei rapporti più efficiente e, grazie ai maggiori volumi, la possibilità 
di attrarre imprese precedentemente non interessate a rifornire le singole 
Aziende; 
- la standardizzazione dei beni e dei servizi richiesti dalle Aziende, per potere 
procedere all’aggregazione della domanda, aspetto che richiede peraltro un 
notevole coinvolgimento delle Aziende e dei professionisti; 
- le Aziende, inoltre, nello svolgimento delle loro attività, sarebbero 
supportate, grazie alla maggiore qualificazione del personale ed alla presenza 
di sistemi informativi condivisi, da una struttura amministrativa di supporto 
più efficiente ed efficace. 
E’ stato peraltro evidenziato che, se in fase di progettazione strategica le 
organizzazioni manifestano in genere un grande entusiasmo e grandi aspettative, si ha 
spesso poca cura nel gestire operativamente la relazione con il fornitore (Valentini, 
1999), rispetto alla quale prevale spesso un atteggiamento di attesa passiva dei 
risultati. 
L’outsourcing è in effetti complesso da gestire, a causa delle interdipendenze tra 
attività e funzioni da trasferire da un’organizzazione all’altra (Gadde e Jonsson, 2007) 
e della natura adversarial che, nei servizi pubblici (Kakabadse e Kakabadse, 2001), le 
relazioni cliente-fornitore rischiano di assumere. 
In letteratura è stato in effetti sottolineato che l’outsourcing può comportare anche 
alcuni rischi, connessi alla corretta identificazione delle caratteristiche e 
dell’ampiezza delle attività da esternalizzare (a causa della difficoltà, da parte delle 
organizzazioni, di comprendere o definire in modo dettagliato le proprie esigenze, 
Gregori, 2001), alla gestione del rapporto con il fornitore, alle conseguenze derivanti 
dalla decisione di effettuare l’outsourcing (Gadde e Jonsson, 2007). 
Più nel dettaglio, i problemi più rilevanti sono: 
• problemi di gestione del rapporto con il fornitore, che può anche rivelarsi 
meno efficiente del previsto (Tales e Drury, 2000), o meno motivato rispetto 
agli obiettivi dell’organizzazione (Momme e Hvolby, 2002), con profonde 
conseguenze sulla qualità del servizio, sull’affidabilità nelle consegne e 
quindi sui tempi dei processi; 
• riduzione dell’entità dei risparmi di spesa conseguiti, a causa della presenza 
di costi di coordinamento (Gandolfi, 2000); 
• perdita di autonomia nei confronti del fornitore, a causa delle 
interdipendenze (tecnologiche, conoscitive, sociali, economiche), derivanti 
dalla condivisione di risorse e dagli adattamenti reciproci; 
 7 
• perdita di controllo sulle conoscenze, che comporterebbe una maggiore 
vulnerabilità dell’organizzazione (Scarsi 2004): il know-how e le 
competenze dell’organizzazione relativamente all’attività esternalizzata 
possono ridursi (Momme e Hvolby, 2002) e conseguentemente aumenta il 
rischio che la conoscenza diventi obsoleta e diminuisca la capacità di 
innovazione ed apprendimento (Gregori, 2001); 
• perdita di motivazione del personale (Momme e Hvolby, 2002), a causa della 
percezione dell’outsourcing come di una minaccia alla propria attività ed alla 
scarsa fiducia nei fornitori, con conseguente possibilità che si verifichino 
forti resistenze interne. In particolare è stato rilevato che i manager del 
settore pubblico ritengono che l’outsourcing abbia un impatto negativo in 
misura maggiore dei manager del settore privato, anche per la minore 
discrezionalità nelle scelte organizzative ed il rischio di perdere la capacità di 
riconoscere i bisogni dell’organizzazione e della comunità (Kakabadse e 
Kakabadse, 2001). 
 
Per ovviare ai rischi derivanti dall’esternalizzazione e centralizzazione delle attività e 
garantirne il successo, sono state proposte numerose indicazioni di natura gestionale. 
Se nel caso dell’outsourcing viene evidenziata la necessità di sviluppare una gestione 
accurata del rapporto con il fornitore, dall’individuazione delle attività da 
esternalizzare, alla definizione delle condizioni contrattuali, alla sua esecuzione e 
monitoraggio, nel caso della centralizzazione delle attività presso un soggetto terzo 
l’attenzione viene posta sulla necessità, da parte delle singole Aziende, di dotarsi di 
strutture e procedure adeguate (Brusoni et al., 2008). 
La lettura congiunta delle indicazioni fornite in materia di outsourcing e 
centralizzazione può quindi individuare un possibile insieme di soluzioni atte a 
garantire il successo del processo di esternalizzazione e centralizzazione degli 
approvvigionamenti, oggetto di questo articolo.  
In fase di avvio dell’iniziativa è opportuno: 
- all’interno dell’Azienda outsourcee, identificare le attività da trasferire e 
definire i possibili effetti dell’esternalizzazione sull’organizzazione, sui 
flussi di lavoro, sui tempi e sul funzionamento della relazione con il centro 
che gestisce le attività per cui si è operato l’outsourcing (Gregori, 2001); 
inoltre le attività andranno sottoposte a revisione periodica, per verificarne la 
congruità rispetto alle mutate condizioni ambientali; 
- tra le Aziende e l’ente centralizzatore:  
o individuare meccanismi di governance dell’ente centralizzatore che 
coinvolgano le Aziende, la cui scarsa partecipazione viceversa può 
indebolirne la fiducia, aumentarne la percezione di scarsa utilità e di 
inefficienza, riducendo così le possibilità di successo; 
o procedere alla standardizzazione dei beni acquistati e delle 
procedure. Essa richiede un’attenta programmazione aziendale, 
aspetto che può essere critico, soprattutto se le Aziende coinvolte 
sono numerose, i professionisti fanno valere la loro autonomia e 
specificità professionale e, per ovviare alle conseguenti difficoltà, 
 8 
vengono effettuati acquisti in economia, rischiando così di 
compromettere la centralizzazione. 
Durante lo svolgimento dell’esternalizzazione/centralizzazione, il focus si sposta più 
sul coordinamento operativo tra le parti e lo sviluppo di adeguati strumenti di 
supporto all’interno delle Aziende. Più in particolare: 
- diventa importante definire all’interno delle due imprese i soggetti (process 
owner) con il compito di mantenere i contatti tra le organizzazioni; 
- occorre incentivare un flusso di comunicazione tra le parti, formale e non, 
allo scopo di monitorare l’evoluzione della relazione, di condividere 
conoscenze, di apprendere (Gregori, 2001; Scarsi, 2004) e quindi di 
sviluppare la fiducia, tanto più importante quanto più si considera che, 
comunque, non tutti gli aspetti del rapporto possono essere formalizzati3; 
- formare i manager nella gestione delle relazioni con il fornitore, in 
particolare circa le modalità di integrazione e coordinamento delle due 
organizzazioni (procedure, infrastrutture e definizione dei sistemi di 
comunicazione) e lo sviluppo di commitment e motivazione nel personale; 
- motivare il fornitore attraverso la partecipazione al rischio delle operazioni, 
stabilendo che la remunerazione sia connessa al raggiungimento di 
determinati obiettivi: in questo modo si evita anche il rischio di 
comportamenti opportunistici; 
- mantenere il controllo sul know-how, per presiedere le competenze che 
consentano il monitoraggio sulle attività esternalizzate. 
In tutte le fasi viene infatti sottolineata la necessità di effettuare la valutazione della 
performance dell’outsourcer, per determinare il successo o fallimento dell’iniziativa. 
L’impresa deve pertanto costruire con il fornitore un sistema di valutazione e di 
reporting dei risultati, che devono essere rilevati periodicamente ed elaborati in forma 
di indicatori per rendere efficace la valutazione della performance (Nuti, 2005) e 
rendere noti i risultati conseguiti. A tal fine è opportuno che vengano valutati il livello 
di soddisfazione dell’utilizzatore e gli effetti dell’iniziativa sulla gestione aziendale, 
evidenziandone benefici e problemi. 
Queste indicazioni verranno confrontate con le soluzioni adottate per introdurre ed 
implementare in Toscana i Consorzi di Area Vasta (CAV), poi sostituiti dagli Enti per 
i Servizi Tecnico Amministrativi di Area Vasta (ESTAV), valutandone anche la 
capacità nel perseguire i vantaggi sopra indicati.  
 
 
3. Gli ESTAV in Toscana: le caratteristiche e l’evoluzione 
 
In Toscana il primo passo nella direzione della riorganizzazione del servizio sanitario 
in ottica interaziendale avviene con la legge di “Riordino delle norme per 
l’organizzazione del servizio sanitario regionale” (L.R. 22/2000) che individua le 
Aree Vaste come “la dimensione operativa a scala interaziendale ottimale” per 
                                                 
3
 Questo aspetto è ancora più rilevante nell’outsourcing strategico industriale, in cui il comaker 
non solo partecipa, ma può anche essere il principale attore dei processi innovativi più rilevanti. 
 9 
svolgere “atti di concertazione”, anche con riferimento all’organizzazione ed alla 
gestione dei servizi. 
E’ stato osservato (Del Vecchio e Rossi, 2004; Turchetti, 2005) che con l’istituzione 
delle Aree Vaste si compie il passaggio da una fase segnata da una marcata 
competitività tra le Aziende ad una in cui prevale la logica della cooperazione 
interaziendale.  
Questa logica infatti risponde meglio alla finalità di massimizzare il valore prodotto 
per il cittadino che, nel contesto sanitario, è in condizioni di asimmetria nei confronti 
del soggetto erogatore e quindi non in grado di essere il regolatore del mercato di 
scambio. 
Attraverso la realizzazione del livello sovraziendale di Area Vasta, che include la 
gestione, programmazione e organizzazione in forma associata dei servizi, vengono 
inoltre perseguiti non solo la programmazione strategica del sistema, ma anche il 
miglioramento della sua efficienza. 
Tale intento è stato confermato con la D.G.R. 144/2000 che istituiva, per ciascuna 
Area Vasta, un Consorzio di Area Vasta (CAV), avente natura di società consortile a 
responsabilità limitata, cui era affidata come missione la centralizzazione dei processi 
di acquisto, ma con la prospettiva di una futura estensione dell’attività ad altre 
funzioni di supporto.  
L’obiettivo primario, sottostante l’istituzione dei Consorzi, era la razionalizzazione 
delle funzioni tecnico-amministrative (Cravedi, 2003) e la particolare attenzione data 
alla funzione acquisti era connessa al fatto che si presentava come il settore più 
maturo per realizzare una politica di razionalizzazione della spesa e di ottimizzazione 
delle risorse. 
I CAV sono entrati in attività il 1° gennaio 2003.  
Lo svolgimento dell’attività istituzionalmente loro assegnata si è però rapidamente 
scontrata con l’opposizione delle Aziende che, temendo una forte riduzione del 
proprio ruolo e potere all’interno del sistema, come conseguenza 
dell’esternalizzazione degli acquisti, opponevano una forte resistenza al trasferimento 
di tali servizi. L’assenza di un assetto istituzionale forte ed autonomo rispetto alle 
aziende sanitarie (l’organo di governo era costituito dal Consiglio di 
Amministrazione, cui partecipavano i Direttori Generali delle Aziende sanitarie) 
limitava l’efficacia dell’azione dei CAV. 
Per superare questi problemi, con la L.R. 40/2005, i CAV sono stati trasformati in 
Enti per i Servizi Tecnico Amministrativi di Area Vasta (ESTAV), ossia in enti del 
servizio sanitario regionale, dotati di natura giuridica pubblica ed una marcata 
autonomia organizzativa, gestionale, contabile e tecnica4. 
Con tale provvedimento è stato confermato per ciascun Estav il bacino di riferimento, 
dato dalle Aziende sanitarie incluse nella rispettiva Area Vasta, ossia: 
                                                 
4
 In effetti la soluzione così individuata si distingue rispetto ad altre esperienze (Consip, Aree 
Vaste dell’Emilia-Romagna..) per una scelta “forte” sotto il profilo istituzionale. Sicuramente il 
fatto di aver superato la logica del Consorzio ha aumentato il potere nei confronti delle 
Aziende, ma sempre nell’ambito di un mercato interno: tutti i soggetti appartengono infatti al 
sistema pubblico regionale, con tutte le rigidità che lo caratterizzano. 
 10
- Estav Centro Toscana: Azienda USL di Pistoia, Prato, Firenze, Empoli e le 
Aziende Ospedaliero-Universitarie Careggi e Meyer; 
- Estav Nord Ovest: Azienda USL di Massa e Carrara, Lucca, Pisa, Livorno, 
Versilia e l’Azienda Ospedaliero-Universitaria di Pisa; 
- Estav Sud-Est: Aziende USL di Siena, Arezzo e Grosseto e l’Azienda 
Ospedaliero-Universitaria di Siena. 
Ogni Estav è dotato di un organo di governo autonomo, il Direttore Generale, le cui 
funzioni sono assimilabili a quelle dell’analoga figura presente nelle Aziende 
sanitarie. L’organo di raccordo con le Aziende, cui compete comunque la definizione 
dei fabbisogni, il monitoraggio dei consumi e la programmazione, è stato individuato 
nel Consiglio Direttivo composto dai Direttori Generali delle singole Aziende, con il 
compito, tra gli altri, di approvare il programma annuale e pluriennale delle attività 
dell’ente.  
Sempre la L.R. 40/2005 ha inoltre identificato le aree di competenza degli Estav, 
tramite l’indicazione delle funzioni loro affidate:  
- approvvigionamento beni e servizi; 
- gestione dei magazzini e della logistica; 
- gestione delle reti informative e delle tecnologie informatiche; 
- gestione del patrimonio per le funzioni ottimizzabili in materia di 
manutenzioni, appalti e alienazioni; 
- organizzazione e gestione delle attività di formazione del personale; 
- gestione delle procedure concorsuali per il reclutamento del personale; 
- gestione delle procedure per il pagamento del personale. 
E’ da osservare che con l’esternalizzazione di tali funzioni si accentua l’aspetto core 
delle Aziende sanitarie, ossia la fornitura di servizi alla persona (Dominijanni e 
Nante, 2007), anche se, almeno inizialmente, il trasferimento delle funzioni è 
avvenuto solo con riferimento al processo d’acquisto.  
Dal 17 ottobre 2005 (D.G.R. 1021/2005) gli Estav sono subentrati ai Cav.  
Il trasferimento delle funzioni indicate dalla L.R. 40/2005 è ancora in corso: dopo la 
DG.R. 617/2006 che stabiliva il trasferimento della gestione ordini, della logistica e 
dei magazzini, la sua implementazione è stata quasi completata con la DG.R. 
317/2007 che prevede il trasferimento della gestione delle reti informative e delle 
tecnologie informatiche; della gestione del patrimonio per le funzioni ottimizzabili in 
materia di manutenzioni, appalti e alienazioni, delle procedure concorsuali per il 
reclutamento del personale e del pagamento del personale. 
 
 
4. Le premesse all’analisi dei risultati 
 
Avendo come riferimento la letteratura riguardante le decisioni di esternalizzazione e 
centralizzazione, quali vantaggi si sono voluti perseguire attraverso l’introduzione dei 
CAV e degli Estav? 
Un primo tipo di vantaggio è indubbiamente di natura economica. 
In particolare è stato evidenziato come l’outsourcing e la contemporanea 
centralizzazione degli acquisti consentano di conseguire economie di scala, con la 
 11
possibilità di realizzare processi più efficienti sia per il fornitore sia per l’acquirente 
(Del Vecchio e Rossi, 2004; Dominijanni e Nante, 2007; Meneguzzo et al., 2004); tali 
economie possono essere ricollegate anche ai maggiori volumi acquisiti, e al 
conseguente maggior potere di mercato (Del Vecchio e Rossi, 2004).  
Le possibilità di riduzione dei costi sarebbero inoltre favorite dalla specializzazione 
degli Estav che, sia a livello strutturale (con la costituzione delle sezioni consortili 
focalizzate su specifiche tipologie di beni e servizi), sia a livello di personale, 
dovrebbe consentire di approfondire la conoscenza dello specifico settore e delle sue 
dinamiche e quindi favorire lo sfruttamento del maggiore peso negoziale (Del 
Vecchio e Rossi, 2004; Meneguzzo et al., 2004; Del Vecchio 2005). 
Più incerta appare il contenimento della spesa tramite la diminuzione dei costi di 
transazione, in quanto la demoltiplicazione dei contatti e della trasmissione di 
informazioni avviene più nell’interfaccia tra Estav e fornitori che non tra Estav e 
Aziende. 
Un secondo aspetto che si può osservare è che con l’Estav si realizza una vera e 
propria organizzazione a rete, in cui avvengono processi di condivisione delle 
informazioni (Del Vecchio 2005). A tal proposito viene sottolineata l’importanza 
della presenza dei professionisti delle Aziende sanitarie nelle commissioni tecniche 
che predispongono i capitolati e che valutano le offerte dei fornitori: per loro si 
aprirebbe l’opportunità di accedere a conoscenze più ampie e, anche attraverso il 
confronto delle diverse prassi cliniche, di ridurre l’autoreferenzialità, in un contesto 
che attenua le possibilità di comportamenti opportunistici basati sul potere detenuto 
dal singolo all’interno della propria Azienda. La centralizzazione, infatti, 
consentirebbe di realizzare un maggior controllo sulla trasparenza delle procedure 
(Brusoni e Marsilio, 2007).  
E’ peraltro da osservare che tali risultati sono raggiungibili se e nella misura in cui le 
Aziende modificano gli assetti organizzativi, attraverso la standardizzazione dei 
processi, effettuando in maniera consona la programmazione, definendo in tempi utili 
le necessità. In particolare la soluzione adottata richiede che le Aziende abbiano 
sviluppato adeguati sistemi di budget e programmazione degli acquisti, così da 
governare i consumi (Del Vecchio e Rossi, 2004; Del Vecchio 2005). L’Estav si 
sostituisce infatti all’Azienda durante la gara, può stimolare una programmazione più 
sistematica, ma non svolgerla per conto della singola Azienda (Brusoni e Marsilio, 
2007). 
L’outsourcing, che di fatto si è attuato con l’introduzione degli Estav, comporta 
inoltre problemi circa la riallocazione delle attività, del personale e delle 
responsabilità precedentemente all’interno di un’unica Azienda. Comporta anche la 
necessità di aggregare le informazioni (che devono perciò essere le più omogenee 
possibile e supportate da un adeguato sistema informativo) ed i processi d’acquisto 
delle diverse Aziende che, per ragioni storiche, sono necessariamente differenti tra 
loro.  
In tal senso un ulteriore problema che può emergere è che gare di maggiore ampiezza 
sono anche più complesse e quindi, rischiano di richiedere tempi maggiori (Brusoni e 
Marsilio, 2007), aspetto sul quale si possono appuntare le resistenze dei professionisti. 
Questi infatti, vista la profonda connessione esistente tra pratica medica e tecnologia e 
 12
l’impatto che il processo di esternalizzazione ha su di essa, possono considerare 
minacciata la propria professionalità e, soprattutto, il proprio potere all’interno delle 
Aziende. 
 
 
5. La metodologia di ricerca adottata 
 
La ricerca si è proposta di valutare se la scelta di esternalizzare e centralizzare alcune 
funzioni presso gli Estav ha consentito di raggiungere gli obiettivi sopra individuati e 
quale è stato l’impatto sul sistema regionale. Per compiere questa valutazione è stata 
svolta un’analisi sistematica dell’attività dei tre Estav, attraverso la lettura di tutti gli 
atti aventi impatto economico (delibere di acquisto, rinnovo, estensioni…) effettuati 
dai tre Enti, per un arco temporale di tre anni.  
Il primo progetto pilota, condotto nel 2006 ed avente come oggetto l’attività del 2005, 
infatti, aveva evidenziato che una delle maggiori criticità, che rendeva problematico il 
confronto della performance tra i tre Estav, era la differente metodologia di 
registrazione degli atti. 
Sulla base dell’analisi di tutti gli atti aventi impatto economico è stato quindi costruito 
un database, con caratteristiche omogenee, per ciascun Estav, contenente tutti gli 
aspetti salienti degli atti di aggiudicazione, per gli anni 2006 e 2007. Tale approccio 
ha reso possibile procedere ad una corretta comparazione dei risultati nello spazio (tra 
Estav) e nel tempo (dal 2005 al 2007). 
Le dimensioni valutative selezionate si riferiscono in primo luogo al raggiungimento 
della missione affidata agli Estav, ossia alla loro capacità di conseguire un risparmio 
di risorse rispetto alla situazione precedente. 
Un secondo aspetto sottoposto ad indagine è stato il livello di efficienza nello 
svolgimento delle attività, individuabile tramite: 
- le tipologie di atto impiegate (per evidenziare quanta parte dei volumi 
acquistati derivino da aggiudicazioni derivanti da attività dell’Estav anzichè 
da proroghe di contratti preesistenti delle Aziende); 
- la dimensione economica degli atti (con cui si evidenzia l’eventuale presenza 
di atti “sottodimensionati”); 
- l’efficienza nell’impiego del personale. 
Infine sono stati analizzati aspetti segnaletici dell’efficacia degli Estav, ossia: 
- la durata delle gare; 
- il numero di fornitori invitati per gara (come proxi dell’apertura e 
competitività del mercato e della razionalizzazione del portafoglio fornitori). 
Più nel dettaglio, le metodologie adottate per ciascuna rilevazione sono state: 
 
Tab. 1 - La metodologia adottata 
Oggetto di analisi Metodologia 
Numero atti e loro 
composizione  
Lettura degli atti aventi impatto economico di tutti e tre gli 
Estav (anni 2005 -2007) e loro aggregazione per categorie 
omogenee (anni 2006 -2007) 
Volumi aggiudicati Lettura degli atti aventi impatto economico di tutti e tre gli 
 13
Estav, costruzione di un database omogeneo per anno di 
competenza (anni 2005-2007) 
Personale Raccolta dati sul personale dell’Estav (anni 2005-2006) 
Risparmio conseguito Nel progetto pilota relativo all’anno 2005: selezione di un 
campione di atti eterogenei per tipologia di bene aggiudicato e 
metodo di calcolo del risparmio, coinvolgenti una pluralità di 
Aziende e da cui derivasse una percentuale elevata del 
risparmio dichiarato.  
Nella valutazione relativa all’anno 2007: selezione di tutti gli 
atti relativi a nuove aggiudicazioni in cui fossero presenti tutte 
le Aziende. 
In ambedue i casi la valutazione del risparmio sugli acquisti è 
avvenuta valorizzando le quantità indicate negli atti al prezzo 
di aggiudicazione dell’Estav e confrontando il risultato con la 
valorizzazione delle medesime quantità al prezzo indicato 
nell’ultimo contratto dalle singole Aziende, ossia:  
Risparmio= (PUslA*qA+ PUslB*qB +….PUslN*qN) - (PEstav*qA+ 
PEstav*qB +….PEstav*qN), dove 
PUslN è il prezzo vecchio dell’Azienda N 
qN è la quantità indicata in delibera  
PEstav è il prezzo spuntato dall’Estav 
Durata gare Con riferimento al 2005: tempo intercorrente tra indizione ed 
aggiudicazione del campione selezionato per la valutazione 
del risparmio 
Con riferimento al 2006 e 2007: tempo intercorrente tra 
indizione o data di richiesta ed aggiudicazione per tutti gli atti 
contenenti tali informazioni 
N. fornitori invitati per gara Lettura degli atti aventi impatto economico di tutti e tre gli 
Estav (anno 2007) e classificazione atti in ragione del numero 
di fornitori coinvolti 
 
 
6. I risultati della ricerca 
 
 
Le dimensioni dell’attività degli Estav 
 
Nel 2007 gli importi aggiudicati dai tre Estav (Tab. 2) sono stati molto differenti: 
mentre Estav Centro presenta un volume quasi triplo rispetto agli altri due Enti, 
particolarmente contenuto appare quello di Estav Nord Ovest, considerando il numero 
e le dimensioni delle Aziende afferenti. Estav Centro, inoltre, a differenza degli altri 
due Enti, presenta un trend nell’aggiudicato in netta crescita dal 2005 al 2007. 
Al contrario, il numero di atti aventi impatto economico risulta essere particolarmente 
elevato nel caso di Estav Sud Est (quadruplo rispetto ad Estav Centro e doppio 
rispetto a Nord Ovest): tale discrepanza è un dato consolidato sui tre anni oggetto di 
analisi (2007-2005). Il numero di atti è inoltre stabile negli anni, almeno per quanto 
riguarda Estav Centro e Sud Est, mentre Estav Nord Ovest presenta una maggiore 
crescita (+ 36% dal 2005 al 2007). 
 14
Per quanto riguarda invece il personale, l’Ente con il maggior numero di risorse 
umane è Estav Centro che, analogamente ad Estav Sud Est, presenta una dinamica 
chiaramente crescente negli anni. Estav Nord Ovest, che nel 2005 si presentava già 
con un’elevata dotazione di personale, ha invece mantenuto tale situazione stabile 
negli anni. 
 15
Tab. 2 - Le dimensioni dell’attività degli ESTAV 
Attività contrattuale 
aggiudicata 
Estav Nord Ovest Estav Centro Estav Sud Est Totale Toscana 
Nel 2007 290.647.434 949.359.533 243.069.487 1.483.076.454 
Nel 2006 292.277.230 491.362.145 301.705.586 1.275.001.520 
Nel 2005 135.824.822 174.336.159 340.459.070 650.620.051 
L’attività contrattuale: il numero di atti aventi impatto economico 
Numero atti Estav Nord Ovest Estav Centro Estav Sud Est Totale Toscana 
Nel 2007 543 368 1.295 2.206 
Nel 2006 401 314 1.076 1.791 
Nel 2005 399 393 1.167 2.380 
Il personale 
Numero risorse umane Estav Nord Ovest Estav Centro Estav Sud Est Totale Toscana 
Nel 2006 77 89 75 241 
Nel 2005 72 56 45 173 
 
Tab. 3 - La tipologia degli atti 
Anno 2007 Estav Nord Ovest Estav Centro Estav Sud Est Totale Toscana 
Tipologia Aggiudicato % Aggiudicato % Aggiudicato % Aggiudicato % 
Aggiudicazione 271.395.981 93% 672.254.623 71% 117.467.373 48% 1.061.117.977 71,55% 
Altro - 0% 7.913.292 1% 4.318.169 2% 12.231.461 0,82% 
Estensione 98.167 0% 18.714.926 2% 10.982.961 5% 29.796.054 2,01% 
Integrazione 5.790.502 2% 285.143 0% 6.999.323 3% 13.074.968 0,88% 
Proroghe/rinnovi 13.362.783 5% 250.191.548 26% 103.301.659 42% 366.855.990 24,74% 
Totale  290.647.434 100% 949.359.533 100% 243.069.487 100% 1.483.076.450 100,00% 
Anno 2006 Estav Nord Ovest Estav Centro Estav Sud Est Totale Toscana 
Tipologia Aggiudicato % Aggiudicato % Aggiudicato % Aggiudicato % 
Aggiudicazione 272.192.754 93% 348.328.335 71% 122.940.169 41% 743.461.258 68% 
Altro 7.962.685 3% 12.144.273 2% 666.522 0% 20.773.480 2% 
Estensione, proroghe, 
rinnovi 12.121.792 4% 130.889.537 27% 178.098.895 59% 321.110.224 30% 
Totale  292.277.231 100% 491.362.145 100% 301.705.586 100% 1.085.344.962 100,00% 
 16 
L’efficienza nello svolgimento delle attività 
 
 
Le tipologie di atti 
 
Attraverso l’individuazione delle tipologie di atti utilizzate dagli Estav (Tab. 3 e Fig. 
1), è possibile comprendere quanta parte dei volumi aggiudicati derivano da nuove 
gare, rappresentate dalle aggiudicazioni, e quanto invece è dovuto alle proroghe e 
rinnovi di gare preesistenti (l’analisi per il 2006 include in un’unica classe anche le 
estensioni). 
Si può notare come, tranne che per Estav Nord Ovest, la presenza di proroghe e 
rinnovi sia stata rilevante: circa il 27% per Estav Centro (stabile tra 2006 e 2007) e 
ben il 42% nel caso di Estav Sud Est, per altro in diminuzione (-10% circa) rispetto al 
2006. Appare quindi evidente che larga parte dell’attività contrattuale degli Estav fa 
ancora riferimento alle negoziazioni precedenti, con possibile pregiudizio all’efficacia 
della loro azione anche se è evidente la tendenza al miglioramento. 
 
Fig. 1 - La tipologia di atti 
Tipologia di atti
Anno 2007
0%
20%
40%
60%
80%
100%
Es
tav
 
No
rd 
Ov
es
t
Es
tav
 
Ce
ntr
o
Es
tav
 
Su
d E
st
To
tal
e 
To
sc
an
a
Proroghe/rinnovi/esten
sioni
Integrazione
Altro
Aggiudicazione
 
 17
Tab. 4 - Le classi dimensionali degli atti 
L’efficienza: le classi dimensionali degli atti 
Anno 2007 Estav Nord Ovest Estav Centro Estav Sud Est Totale Toscana 
Classi di importo Numero % Numero % Numero % Numero % 
0-1.000 2 0% 13 4% 54 4% 69 3% 
1.000-20.000 99 18% 25 7% 515 40% 639 29% 
>20.000, di cui: 442 81% 330 90% 726 56% 1.498 68% 
  20.000-250.000 331 61%  194 53%  606 47%  1.131 51,27%  
  > 250.000 111 20%  136 37%  120 9%  367 16,64%  
Totale  543 100% 368 100% 1.295 100% 2.206 100% 
     
Anno 2006 Estav Nord Ovest Estav Centro Estav Sud Est Totale Toscana 
Classi di importo Numero % Numero % Numero % Numero % 
0-1.000 4 1% 10 3% 40 4% 54 3% 
1.000-20.000 88 22% 25 8% 392 36% 505 28% 
>20.000 309 77% 279 89% 644 60% 1.232 69% 
Totale  401 100% 314 100% 1.076 100% 1.791 100% 
 
L’efficienza: la dimensione media degli atti 
Dimensione media atti Estav Nord Ovest Estav Centro Estav Sud Est Toscana 
Nel 2007 € 535.262 € 2.579.781 € 187.698 672.292,1369 
Nel 2006 € 728.871 € 1.564.848 € 280.396 € 605.999 
 18
Le classi dimensionali degli atti 
 
Poiché è stato evidenziato che una delle modalità con cui gli Estav possono 
incrementare il risparmio è data dai maggiori volumi aggiudicati rispetto agli acquisti 
effettuati dalle singole Aziende, quest’analisi consente di comprendere se ed in che 
misura gli Enti si sono organizzati per aggregare le esigenze delle singole Asl e “fare 
volume”.  
A fronte di questo obiettivo, in Tab. 4 emerge in primo luogo l’anomala presenza di 
gare di dimensione molto contenuta (0-1.000), che non giustificano l’utilizzazione 
dello strumento Estav. Un secondo elemento è, soprattutto nel caso di Estav Sud Est 
(40% del totale, in lieve crescita rispetto al 2006), la notevole presenza di gare di 
importo inferiore a 20.000 euro, tali cioè, in base ai regolamenti, da poter essere 
aggiudicate dalle singole Aziende. 
Estav Nord Ovest ed Estav Centro presentano invece una stabile e consistente 
prevalenza di gare di importo superiore ai 20.000 euro, che meglio sembrano 
rispondere alla missione affidata. 
L’analisi di approfondimento condotta nel 2007 ha consentito di evidenziare quanta 
parte di questi acquisti fossero per importi superiori a 250.000 euro, ossia tali da 
rendere necessaria una gara europea. 
Nel caso di Estav Sud Est la presenza di tale tipo di gare è molto ridotta: 9% circa del 
totale. Nel caso di Estav Centro, invece, la percentuale è decisamente elevata: 37%. 
Estav Nord Ovest si situa poco sopra la media dei tre Estav, con circa il 20% di gare 
europee. 
La tendenza a ricorrere a molti atti di importo unitario contenuto si riflette sulla 
dimensione media degli stessi: per questa ragione Estav Sud Est presenta un valore 
medio molto ridotto, con trend, analogamente ad Estav Nord Ovest, in diminuzione 
rispetto al 2007. Estav Centro presenta invece una dimensione media ed un 
incremento notevoli. 
Questi dati lasciano intravedere la possibilità di ampi spazi di miglioramento per i tre 
Estav. 
 
 
L’efficienza nell’impiego del personale 
 
Tab. 5 - La produttività del personale 
La produttività del personale: aggiudicato/personale 
Aggiudicato/personale Estav Nord 
Ovest 
Estav Centro Estav Sud Est Toscana 
2006 3.795.808 5.520.923 4.022.741 5.290.462 
2005 1.886.456 3.113.146 7.565.757 3.760.810 
La produttività del personale: numero atti/personale 
Aggiudicato/personale Estav Nord 
Ovest 
Estav Centro Estav Sud Est Toscana 
2006 5,21 3,52 14,35 7,43 
2005 5,54 7,04 25,93 13,76 
 19
Per avere una lettura più completa della produttività del personale, è stata calcolata sia 
con riferimento ai volumi aggiudicati, sia al numero di atti.  
Il primo dato deriva dalla dinamica congiunta del personale e dei volumi aggiudicati, 
per cui si può ritenere che la maggiore consistenza del rapporto aggiudicato/personale 
sia indice di maggiore produttività, sia a livello di trend, sia a livello di benchmark. 
Il secondo dato, ossia la produttività intesa come rapporto tra il numero di atti ed il 
personale, derivando, oltre che dalle variazioni di personale, anche da quelle connesse 
al numero di atti, è di più dubbia interpretazione. In effetti, si potrebbe ritenere che, 
anche alla luce della precedente analisi circa la composizione degli atti in termini 
dimensionali e tipologici, un elevato rapporto tra numero atti e personale non sia 
indice di particolare efficienza, ma di tendenza alla frammentazione dell’attività. 
In questo senso appare particolarmente positiva la situazione di Estav Centro che nel 
2006 risulta essere il più efficiente rispetto al volume aggiudicato, con trend molto 
positivo rispetto al 2005, ed una forte riduzione degli atti aggiudicati. Estav Nord 
Ovest presenta una situazione più critica, ma in miglioramento rispetto al 2005; Estav 
Sud Est presenta una buona efficienza rispetto al volume nel 2006, ma in netto 
peggioramento rispetto al 2005 e con un rapporto numero atti/personale decisamente 
troppo elevato rispetto alla media. 
 
 
L’efficacia dell’azione degli Estav 
 
 
Il risparmio effettivamente conseguito 
 
Come illustrato nella sezione sulla metodologia, relativamente alla valutazione del 
risparmio sono state adottate due diverse modalità di individuazione del campione. 
 
Tab. 6 -  Il risparmio conseguito- valutazione delle delibere aggiudicate nell’anno 
2007 
 Importo aggiudicato 
del campione 
Importo economie 
riscontrate nel 
campione 
Economie riscontrate nel 
campione/importo 
aggiudicato del 
campione 
Totale Regione 566.717.577,24 33.527.024,66 5,9% 
 
 
 
 
 
 
 
 
 20
Tab. 7 -  Il risparmio conseguito- valutazione delle delibere aggiudicate nell’anno 
2005 
 Estav Nord Ovest Estav Centro Estav Sud Est 
Risparmio effettivo n.v. 3.745.358 11.745.837 
Risparmio/Importo 
aggiudicato 
n.v. 2,40% 3,45% 
 
Nel 2007 (Tab. 6) il risparmio conseguito a livello regionale risulta essere 
particolarmente consistente e pari a circa il 6% dell’aggiudicato. Il dato appare molto 
significativo considerando che è calcolato senza considerare il fenomeno inflativo ed 
il processo generalizzato di aumento dei prezzi di acquisto dei beni e servizi nella 
Pubblica Amministrazione intorno al 3%. 
L’analisi relativa ai dati del 2005 (Tab. 7), con il limite della non valutabilità 
riscontrata nel caso di Estav Nord Ovest, evidenzia il contributo apportato dai singoli 
Estav, particolarmente elevato per Sud Est e, confrontando tali dati con quello relativo 
al 2007, lascia ipotizzare un trend di crescita del risparmio.  
 
 
La durata delle procedure 
 
Tab. 8 - La durata delle procedure 
Tempo intercorrente 
tra indizione ed 
aggiudicazione 
Estav Nord 
Ovest 
Estav Centro Estav Sud Est Media Toscana 
2007, di cui: 154 159 106 140 
          < 250.000 euro 137 129 93 119 
          > 250.000 euro 178 195 230 201 
2006 125 136 104 122 
2005 (parziale) 246 giorni 
(8 mesi circa) 
Rilevabile solo 
per alcune gare: 
8 mesi 
239,8 giorni 
(8 mesi) 
242 
 
La durata delle gare indica quanto l’Estav è in grado di reagire prontamente al 
verificarsi di richieste da parte delle Aziende. E’ da notare che in questa presentazione 
è incluso solo il tempo intercorrente tra indizione ed aggiudicazione, ed è quindi al 
netto del periodo precedente, ossia dalla richiesta effettuata dall’Azienda, alla raccolta 
da parte dell’Estav di eventuali altre adesioni all’acquisto, fino all’indizione vera e 
propria della gara. 
Si può notare che, con la sola eccezione di Estav Sud Est, i tempi sono in via di 
incremento tra 2006 e 2007. Particolarmente veloce in ambedue gli anni risulta essere 
in media Estav Sud Est. L’analisi di dettaglio del 2007, che evidenzia le gare di 
importo superiore ai 250.000 euro (per le quali è prevista l’indizione di gare europee, 
con tempi tecnici prolungati), aiuta a leggere meglio la situazione dei tre Estav. 
 21
Estav Sud Est è probabilmente mediamente più veloce in virtù del fatto che effettua in 
maniera rilevante aggiudicazioni di importo contenuto.  
Gli altri due Estav, ed in particolare Nord Ovest, agevolato forse in questo 
dall’utilizzazione delle gare online, si rivelano invece più rapidi (di un mese circa) 
rispetto ad Estav Sud Est nella gestione delle gare di dimensione europea. 
 
 
Il numero di fornitori invitati alla gara 
 
Tab. 9 - Il numero fornitori coinvolti nelle singole gare 
Anno 2007 
Solo Aggiudicazioni 
Estav Nord Ovest Estav Centro Estav Sud Est Totale Toscana 
Classi di fornitori Numero % Numero % Numero % Numero % 
1 162 36% 62 29% 231 41% 455 37% 
2-5 147 33% 77 36% 263 47% 487 40% 
6-10 62 14% 56 26% 62 11% 180 15% 
>11 77 17% 20 9% 9 2% 106 9% 
Totale 448 100% 215 100% 565 100% 1228 100% 
 
L’analisi della letteratura ha evidenziato che una delle metodologie con cui l’Estav 
può generare risparmio di spesa sia data dal conseguimento di un maggiore potere di 
mercato. Una delle modalità con cui accrescere il potere all’interno del mercato, oltre 
che attraverso l’aggregazione delle gare, è anche garantirne la massima apertura ed il 
coinvolgimento del massimo numero di fornitori. Dall’analisi emerge chiaramente 
che, invece, soprattutto nel caso di Estav Sud Est, vi è una notevole quantità di gare 
per cui viene invitato un unico fornitore, aspetto che fa ritenere che l’obiettivo di 
accrescimento del potere degli Estav rispetto ai fornitori sia lungi dall’essere 
conseguito, ma anche che vi siano ampi spazi per il miglioramento dell’efficacia della 
loro azione. 
 
 
7. Conclusioni 
 
Rispetto alle indicazioni fornite dalla letteratura certamente l’esperienza degli Estav 
toscani permette di evidenziare che anche nella sanità pubblica, in un contesto 
organizzativo a rete, basato su rapporti di tipo collaborativo e non competitivo, i 
vantaggi complessivi ottenuti risultano di notevole entità. In un ambito infatti di 
risorse limitate rispetto all’evoluzione e all’incremento dei bisogni della popolazione, 
la possibilità di ridurre il costo degli acquisti di beni e servizi, che risultano la 
componente di spesa più in crescita nel contesto sanitario, di 5 – 6 punti percentuali 
appare un risultato eccezionale. Certamente influisce non solo la bontà della nuova 
proposta di assetto organizzativo di sistema ma probabilmente anche la debolezza 
della soluzione organizzativa precedente, in cui le funzioni erano strutturate presso le 
aziende e non erano sottoposte ad un processo rigoroso di governo e di controllo dei 
risultati. 
 22
Il risultato appare ancora più interessante e la soluzione organizzativa valida alla luce 
del fatto che gli Estav non hanno avuto la libertà sia di scegliersi le risorse umane 
operanti nelle aziende sia di assumere profili specifici dall’esterno, con competenze 
ed esperienze nell’ambito della gestione acquisti e logistica. Questi margini di 
manovra, limitati anche dalla presenza di inevitabili resistenze da parte delle Aziende, 
costrette a cedere ambiti di attività e potere, hanno determinato notevoli difficoltà e 
rallentamenti nel trasferimento delle funzioni agli Estav, ma non hanno ridotto gli 
innegabili vantaggi conseguiti dal sistema.  
In particolare il risultato di cost saving ottenuto rappresenta certamente uno dei fattori 
alla base della capacità del sistema sanitario toscano nel suo complesso di mantenere 
le condizioni di equilibrio economico finanziario, senza ricorrere ad imposte 
aggiuntive locali o a ticket.  
La differente performance registrata nei tre Estav comunque evidenzia che il sistema 
ha ancora spazi di notevole miglioramento e il confronto sistematico dei risultati può 
permettere sia la valorizzazione delle best practices sia l’attivazione di processi 
efficaci di apprendimento organizzativo. 
In questo senso appare importante creare le condizioni sistematiche per il confronto, 
attraverso: 
• l’omogeneizzazione delle modalità di reportistica dei risultati e delle attività 
dei tre Estav; 
• l’attivazione di flussi informativi omogenei per la raccolta delle informazioni 
rilevanti; 
• un confronto sistematico dei risultati ottenuti sia tra Estav e le Aziende 
sanitarie per Area Vasta, sia a livello regionale; 
• l’introduzione di un sistema di incentivazione che rafforzi il ruolo 
complementare nel sistema dei diversi attori (Estav e Aziende) e favorisca il 
gioco di squadra di tutte le componenti. 
Queste attenzioni possono evitare ciò che in letteratura è stato spesso rilevato, ossia di 
porre grande attenzione alla fase di avviamento dei processi di esternalizzazione senza 
costruire un sistema di monitoraggio e di valutazione dei risultati che permetta di 
garantire il loro consolidamento nel tempo, mediante anche eventuali correttivi 
all’azione. 
Rispetto agli altri obiettivi (la razionalizzazione del portafoglio dei fornitori e la 
conseguente maggiore efficienza nelle relazioni di approvvigionamento; la possibilità 
di attrarre, grazie ai maggiori volumi acquistati, imprese precedentemente non 
interessate a rifornire le singole Aziende; la standardizzazione dei beni e dei servizi 
richiesti dalle Aziende, utile per procedere all’aggregazione della domanda) che 
l’introduzione degli Estav si prefiggeva, gli elementi a disposizione sono ancora 
insufficienti per procedere ad una valutazione esaustiva. 
Certamente i risultati ottenuti sono ancora migliorabili e forse meno soddisfacenti 
rispetto alle aspettative. Questo è dovuto alla lentezza con cui le organizzazioni 
pubbliche cambiano e alla difficoltà di attivare comportamenti differenti soprattutto 
relativamente all’ultimo aspetto ricordato, che richiede un notevole coinvolgimento 
delle Aziende e dei professionisti. 
 23
Rispetto infine alla possibilità di poter usufruire a livello di sistema di una maggiore 
flessibilità organizzativa (Gandolfi, 2000), in quanto la sostituzione della struttura 
gerarchica interna con una esterna, regolata tramite contratto, consente un rapido 
adeguamento alle variazioni di carico di lavoro (Valentini, 1999), modificando anche 
la struttura dei costi aziendali, di cui viene accresciuta la componente variabile 
rispetto a quella fissa (Gregori, 2001) l’esperienza toscana non ha portato evidenze 
confermative a causa della rigidità contrattuale presente nel rapporto di lavoro. 
L’unica flessibilità riscontrata è stata la mobilità interna tra Aziende ed Estav, tra 
l’altro complessa e difficile, realizzata solo mediante interventi di incentivazione 
specifici.  
Malgrado quindi queste rigidità tipiche del settore pubblico, i risultati conseguiti con 
l’introduzione degli Estav nel sistema sanitario pubblico toscano appaiono 
complessivamente positivi e indicativi di un percorso da intraprendere. Per 
massimizzare ulteriormente il risultato conseguibile, sarebbe comunque auspicabile 
per i sistemi sanitari pubblici interessati a seguire questa strada una maggiore 
incisività e rapidità. 
  
   
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