PRIMO PIANO I CAMBIARE LA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE
di Sabina Nuti [
Misurare, confrontare, valutare:
la via del merito passa per le "pagelle9
Trasparenza dei risultati e stimolo delle bestpractice
aumentano l'efficienza della burocrazia
La necessità di orientare in modo significativo la ricerca nell'ambi-to del management pubblico sui fattori che determinano la scar-sa produttività del settore pubblico viene sottolineata da molti,
non solo in Italia. Infatti, questo contesto malato di autoreferenzialità,
negli ultimi 50 anni ha erogato prestazioni con sempre più scarsa pro-
duttività, adottando comportamenti tesi a dimostrare che le carenze
dei servizi resi erano determinate più dalla inadeguatezza quantitativa
delle risorse allocate allo scopo dal soggetto politico che dai risultati
derivanti da azioni inefficienti ed inadeguate.
Per contrastare l'implosione dei servizi pubblici verso modelli sempre più
statici e incapaci di rispondere adeguatamente ai bisogni dei cittadini e di
"creare valore", in molti paesi è stato dato spazio alla "scelta del cittadino",
ossia si è tentato di creare condizioni di concorrenza tra erogatori
^^^^_ che potessero spingere le istituzioni pubbliche verso una maggiore
produttività e qualità. Non si può negare, e non solo in Italia, che
nel sistema pubblico siano presenti carenze organizzative e talvol-
ta qualitative, che vi siano ancora tantissime sacche di inefficienza,
che vi sia spesso più attenzione alle procedure e al sistema di pote-
re che alla effettiva congruenza delle scelte fatte rispetto ai risultati
raggiunti (Wholeyand Newcomer, 1997). Ma un'iniezione di "merca-
to" e di competizione per obbligare il sistema pubblico a recuperare
in efficienza, qualità e fedeltà del cittadino, può essere la soluzione
da cercare?
In realtà non è così semplice: in alcuni casi il privato non è
né può essere interessato ad alcune tipologie di servizi per la loro
specificità esclusivamente pubblica (si pensi ai servizi resi dalla
magistratura); in altri ambiti invece la competizione può determi-
nare duplicazione di investimenti e sprechi complessivi, soprattutto
nel contesto dei servizi di pubblica utilità, quali istruzione e sanità,
dove l'utente si trova in condizioni di asimmetria rispetto al soggetto
erogatore.
Sabina Nuti
Insegna Economia
e gestione delle
imprese alla Scuola
Superiore Sant'Anna
di Pisa e dirige il
Laboratorio manage-
ment e sanità, costi-
tuito in collaborazione
con la Regione
Toscana. Esperta di
sistemi di valutazione
della performance
nei servizi pubblici nel
2000 ha pubblicato
il volume "La scuola
si valuta" e dal 2005
molteplici articoli e
testi sulla valutazione
della perfomance in
sanità.
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Misurazione, confronto,
merito, reputazione
e multidimensionalità,
le parole chiave
per aumentare l'efficienza
Lo Stato in questi casi, infatti, non solo deve agire quale soggetto capace
di garantire l'accesso e la fruizione dei servizi a tutti i cittadini, ma soprattutto
deve far sì che siano evitate disuguaglianze, assicurandosi che proprio le tipo-
logie di utenti che hanno meno possibilità socio-econo-
miche, ricevano servizi appropriati ai bisogni.
Se nel sistema pubblico, in molti casi, la competizione
rischia di portare più problemi che soluzioni, rimane la
criticità dei meccanismi di governo della corretta ed effi-
ciente gestione delle risorse correlate ai risultati conse-
guiti. Quali strumenti e meccanismi possono essere in-
trodotti nella nostra Pubblica amministrazione che siano
in grado di garantire la stessa efficacia che il mercato ha nel settore privato per
perseguire l'efficienza?
In base alle esperienze condotte negli ultimi anni nel contesto scolasti-
co prima, e soprattutto in quello sanitario successivamente, la risposta può
essere sintetizzata in alcune parole chiave: misurazione, multidimensionalità,
confronto, merito e reputazione.
Misurazione e multidimensionalità
II tema della performance delle amministrazioni pubbliche e dei sistemi daadottare per la loro misurazione e valutazione è argomento al centro deldibattito politico e istituzionale a livello mondiale. Politici, cittadini, ricerca-
tori, e le stesse amministrazioni pubbliche, si pongono il quesito di come può
essere efficacemente misurata la capacità dei sog-
getto pubblico di creare valore per il cittadino con le
risorse rese disponibili dalla comunità, ossia di come
misurare i risultati perseguiti mediante l'azione pub-
blica.
La normativa italiana, a partire dalla fine degli
anni '80, contiene continui e sempre più puntuali ri-
ferimenti alla necessità di introdurre e applicare in modo diffuso nell'ammini-
strazione pubblica italiana, a tutti i livelli, princìpi e criteri aziendali, idonei a
coniugare la legittimità e la correttezza dell'azione amministrativa con l'effica-
cia delle politiche di intervento pubblico, l'efficienza nell'impiego delle risorse,
l'economicità della gestione.
Le istituzioni che erogano servizi di pubblica utilità non hanno finalità di lu-
cro; tuttavia, benché per misurare il valore prodotto dalla gestione, non dispon-
gano di una grandezza comune quale il profitto realizzato, devono comunque
ricercare strumenti perverificare i risultati conseguiti.
La complessità del tema nasce in primo luogo dalla tipologia dell'oggetto
da valutare, ossia i risultati conseguiti dall'azione pubblica che, per loro natura,
sono articolati, di vasto spettro, condizionati dall'ambiente e interrelati tra loro.
Introdurre criteri aziendali
idonei a coniugare
la correttezza dell'azione
con efficacia ed economicità
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Nell'ambito dell'azione pubblica in generale il tema riveste grande rilevan-
za soprattutto per i servizi di pubblica utilità quali l'educazione scolastica e la
sanità, a causa, in primo luogo, della criticità di questi servizi in cui l'utente è in
condizioni di asimmetria informativa ed inoltre per il loro rilevante assorbimen-
to di risorse finanziarie dovuto in parte all'aumento esponenziale dei bisogni
sanitari e formativi percepiti dai cittadini, nonché dall'evoluzione delle tecnolo-
gie e della ricerca. Questi aspetti hanno imposto in tutti i paesi occidentali, con
i servizi a copertura universale, l'introduzione di strumenti e sistemi di governo
complessi.
Elementi cardine di questi sistemi di governo sono stati la misurazione dei
risultati con modalità multidimensionali, capaci cioè di cogliere la complessità
dell'output erogato dal soggetto pubblico.
A titolo di esempio, con questi presupposti, dal'2004 nel sistema sanitario
della regione Toscana è stato introdotto il sistema di valutazione della perfor-
mance, progettato dal Laboratorio management e sanità della scuola supe-
riore Sant'Anna di Pisa - regione Toscana, che misura in
tutte le aziende sanitarie, comprese quelle ospedaliero-
universitarie, i risultati conseguiti in ottica multidimen-
sionale. Si tratta di un sistema che è diventato nel tempo
uno strumento fondamentale che affianca e sostiene la
funzione di governo a livello regionale. Si basa sul moni-
toraggio di 130 indicatori, raggruppati in 50 indicatori di
sintesi costruiti ad "albero", classificati in sei dimensioni
di valutazione: lo stato di salute della popolazione, la capacità di perseguire le
strategie regionali, la valutazione sanitaria, la valutazione della soddisfazione e
dell'esperienza dei cittadini, la valutazione dei dipendenti
e infine la valutazione della dinamica economico-fi-
nanziaria e dell'efficienza operativa.
Per rappresentare il risultato conseguito,
con una graduazione da O a 5, è stata adot-
tata la simbologia del bersaglio a cinque
fasi di colore, in cui sono rappresenta-
ti più vicini al centro i risultati con più
elevata performance, in quanto hanno
centrato maggiormente l'obiettivo pre-
visto.
Il modello è semplice e complesso
insieme. Semplice, perché la metafora
del "bersaglio" che è stata utilizzata è di
immediata chiarezza, ma anche comples-
so, perché, come in un gioco a scatole cine-
si, partendo da un dato di sintesi, permette di
II simbolo della valutazione
un bersaglio a cinque colori
il cui centro rappresenta
la migliore performance
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analizzare con passaggi di sempre ulteriore dettaglio
i dati di origine e le loro determinanti. Ha alcune ca-
ratteristiche fondamentali: è trasparente e condiviso,
è capace di monitorare non solo i risultati delle isti-
tuzioni sanitarie in termini economico-finanziari, ma
anche le modalità con cui queste si organizzano e ot-
tengono risultati nel processo di erogazione, la qualità
clinica e la soddisfazione dei cittadini.
Questo è molto importante perché l'efficienza fine a se
stessa, intesa come semplice riduzione di risorse, non ha senso
nei servizi pubblici. L'efficienza è infatti un concetto "relativo": misura le risorse
utilizzate rispetto ai risultati conseguiti. Non basta misurare i-processi mediante
cui si contengono le risorse utilizzate: queste vanno continuamente raffrontate
con i risultati, di varia natura, conseguiti. Efficienza è allora riorganizzazione
dell'allocazione delle risorse per ottenere, a parità di costi sostenuti, output su-
periori in termini di servizio reso e di qualità.
Il confronto come metodo di lavoro permanente
Nel contesto pubblico lo strumento del benchmarking appare essenziale.In un ambito in cui si tende ad attivare strategie collaborative e non com-petitive tra gli attori del sistema il benchmarking, ossia l'insieme delle
misure a confronto, rappresenta lo strumento fondamentale per evitare l'auto-
referenzialità e per attivare processi di apprendimento dalle bestpractice.
In molte dimensioni, non esistono standard di riferimento su cui basare
la valutazione e le organizzazioni possono solo verificare se il risultato ottenu-
to risulta migliore o peggiore rispetto all'anno precedente. Questo tipo di ap-
proccio può essere estremamente riduttivo in quanto tende
a monitorare solo gli interventi di miglioramento incremen-
tale rispetto a una struttura e a un assetto dato, ma impe-
disce di verificare se l'impostazione complessiva è corretta,
adeguata e sostenibile. Se ad esempio un servizio ottiene il
70% di utenti soddisfatti, con un miglioramento di due punti
percentuali rispetto all'anno precedente, si può ritenere che
sia stata raggiunta una buona performance in termini specifici di trend, ma la
valutazione si modifica sostanzialmente se si scopre che, rispetto ad altri ser-
vizi comparabili come struttura e missione in territori limitrofi, questo risulta il
servizio che consegue il risultato più basso in termini di utenti soddisfatti.
Non solo. Risultati nettamente differenti, a parità di risorse e condizioni di
funzionamento, possono evidenziare soluzioni organizzative sostanzialmente
diverse adottate da altri soggetti del sistema a cui l'istituzione non aveva pen-
sato, troppo spesso impegnata ad introdurre miglioramenti marginali e non ad
attivare cambiamenti organizzativi sostanziali. Su questo aspetto parte della
Comparare i risultati
con servizi simili
per struttura e missione
nei territori limitrofi
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responsabilità deve essere imputata, nelle grandi aziende e amministrazioni
pubbliche, al sistema di budget, troppo spesso adottato e usato non come stru-
mento di management, ma come strumento di potere interno, orientato solo
alla distribuzione delle risorse tra le unità organizzative e poco attento a moni-
torare se l'organizzazione è capace di rispondere ai bisogni dell'utenza.
L'autoreferenzialità di meccanismi così implementati blocca l'innovazione
e i processi di miglioramento, perché l'istituzione tende inesorabilmente a con-
vincersi di non poter fare meglio e di aver già provato tutte le possibili soluzio-
ni. Diventa allora essenziale adottare il confronto con l'esterno quale metodo
di lavoro permanente. Confrontarsi seriamente tra
Troppo spesso il budget istituzioni del sistema a livello regionale e nazionale,
è strumento di potere interno ma anche in dimensione internazionale, sui numeri, 1
poco attento a monitorare le scelte e ' risultati, in modp trasparente e pubblico, j
la capacità di rispondere non è soltanto il modo con cui il sistema pubblico può ,
... - . ,,, . e deve rendere conto ai cittadini della sua azione, ma 'ai bisogni dell utenza , . . . . i
rappresenta anche lo strumento essenziale per impa- J
rare, per individuare le proprie debolezze e con corag- j
gio affrontarle. Ben vengano quindi i sistemi di benchmarking sui risultati, le \i con i sistemi a confronto, ma anche lo studio di altre realtà per trovare 5
spunti di miglioramento. I
Dal confronto inoltre è possibile misurare, con un elevato livello di atten- \, l'entità degli spazi di miglioramento percorribili. Dall'analisi della per-
formance conseguita dagli altri e dalla misurazione degli "spazi" tra il risultato
conseguito dalla singola istituzione e dagli altri soggetti a confronto è infatti
possibile individuare gli obiettivi effettivamente perseguibili perché già rag-
giunti da altri.
Grazie a questa metodologia, è stato possibile nel sistema sanitario to-
scano, per esempio, individuare per ciascuna azienda non solo i risultati va-
lutati a confronto, ma misurare anche gli spazi di miglioramento conseguibili
da ciascun soggetto nel caso in cui il sistema sia in grado di perseguire la best
practice regionale o almeno la media regionale. In parti-
colare, grazie alla valorizzazione degli spazi di manovra . . . Dract:ce
praticabili dalle aziende del sistema sanitario toscano, . i!
considerando la possibilità che tutte le aziende raggiun- ° la media re9lonale
gesserò almeno la media regionale dei risultati ottenuti come oblettlv» dl risultato
•j ~J " I " i " j.
o la best practice, è stato possibile misurare per la prima Per ll miglioramento
volta nel 2006 la percentuale di risorse riallocabili nel
medio-lungo periodo. Questa è risultata pari al 6% circa sul totale della spesa
sanitaria pubblica (6100 milioni di euro in Toscana) nel primo caso, raggiun-
gendo il 10% in quello in cui tutte le aziende del sistema fossero state capaci
di raggiungere la best practice. Per ciascuna azienda sanitaria toscana inoltre
è stato possibile, l'anno successivo, non solo identificare obiettivi realistici in
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Le risorse risparmiate
devono essere spostate
verso i servizi
con più valore per il cittadino
termini di efficienza, ma soprattutto valorizzare in termini economici l'entità
delle risorse che l'ente poteva liberare se era in grado di raggiungere la best
practice, o almeno la media regionale. Non si tratta
di "risparmi", in quanto gran parte di queste risor-
se rappresentano costi fissi (in buona misura costi di
personale), ma certamente sono risorse che possono
e devono essere spostate e utilizzate nel medio pe-
riodo in servizi con maggiore valore per il cittadino e
che contano su risorse allocate scarse.
In sintesi, quindi, la direzione delle istituzioni pubbliche deve assumersi la
responsabilità della corretta allocazione delle risorse, spostando quest'ultime
con maggiore flessibilità. Sindacati e dipendenti devono collaborare in questa
direzione, ricordando che i diritti del singolo lavoratore non posso-
no prevaricare i diritti della collettività altrimenti si trasforma-
no in privilegi.
Merito e reputazione
Molti autori hanno sottolineato come sia ancorapossibile una via di risanamento della Pubbli-ca amministrazione a patto che essa punti sul
merito, la trasparenza e la responsabilità. La caratte-
ristica pubblica deve essere proprio l'elemento che im-
pone all'amministrazione un maggiore rigore nell'appli-
cazione etica delle norme contrattuali, evitando qualsiasi
copertura a comportamenti opportunistici lesivi, in ultima
istanza, dei diritti della collettività.
A tal fine sono fondamentali i sistemi di valutazione dei risultati che pos-
sono essere classificati in tre tipologie di riferimento: gli intelligence systems,
ossia sistemi tesi soprattutto a fornire un quadro di sintesi dei risultati e del
contesto in cui le organizzazioni si collocano (backgroundInformation}; i targets
systems, in cui sono definiti obiettivi misurabili in termini quantitativi ed i tempi
in cui questi devono essere conseguiti, e i rankings systems in cui la perfor-
mance di ogni istituzione è misurata in modo aggregato e graduato in modo da
segnalare chiaramente se il risultato ottenuto è positivo o negativo.
In sanità un esempio di sistema intelligence è quello applicato in Scozia
negli ultimi anni, il sistema target invece è stato implementato in Galles e il
sistema ranking in Inghilterra. Quest'ultimo prevede una valutazione espressa
in stelle per tutte le istituzioni e una pubblicazione su web e su carta dei risul-
tati ottenuti (Health care commission, 2005). Esso rappresenta, tra i tre sistemi
della Gran Bretagna, quello che ha registrato la più elevata percentuale di mi-
glioramento, riuscendo a spingere le organizzazioni a cambiare velocemente
ed efficacemente.
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L'immagine e la stima
da parte dei colleghi
sono fattori di rilievo
per il personale
ad alta professionalità
II fattore fondamentale su cui questo sistema si è basato è la netta classi-
ficazione delle istituzioni tra quelle "valorose", capaci di creare valore aggiunto
basato sulla qualità delle prestazioni erogate in condizioni di sostenibilità eco-
nomica, e quelle inefficaci. Altro fattore sta nel rendere pubblica questa net-
ta classificazione. La pubblicazione dei risultati infligge un danno rilevante in
termini di reputazione sia per i manager responsabili della
gestione delle istituzioni che conseguono una bassa perfor-
mance, sia per i professionisti sanitari che in essa operano.
La propria immagine e la stima dei colleghi e del conte-
sto sociale in cui si opera rappresentano per il personale a
elevata professionalità (situazione presente in quasi tutti i
comparti della pubblica amministrazione), fattori di gran-
de rilevanza. L'influenza sui processi di cambiamento delle
istituzioni da parte dei sistemi di valutazione è per molti strettamente connessa
alla capacità di tali sistemi di infliggere un danno alla reputazione o, al contra-
rio, di elevarla. La stima e la reputazione rappresentano fattori che influiscono
sui comportamenti molto più dei sistemi di incentivazione classica.
Perché i sistemi di valutazione fondati sul ranking siano efficaci è fonda-
mentale che siano basati su fonti di dati sistematiche e rigorose, in cui non vi
sia spazio per la manipolazione dell'informazione da parte del valutato al fine
di ottenere una migliore performance. Quando questo avviene, infatti, significa
che il sistema è stato mal progettato e ha lasciato varchi aperti ai comporta-
menti scorretti finalizzati a massimizzare il vantaggio personale.
Conclusioni
Non vi è dubbio che in questi ultimi anni la nostra società sia estrema-mente cambiata, grazie all'evoluzione sorprendente delle tecnologie,alla riduzione dei costi dell'informazione che ha modificato profonda-
mente i processi di comunicazione dentro e fuori la Pubblica amministrazione,
agli stili di vita stessi delle persone. Le esigenze della popolazione certamente
non sono diminuite, anzi, ma l'evoluzione della società ha cambiato il set di
risposte che il sistema pubblico può avere a disposizione.
In questa prospettiva è dovere del sistema pubblico, sulla base della valu-
tazione dei risultati conseguiti e delle evidenze che
emergono dal confronto, riorganizzare i servizi in
modo da garantire una risposta adeguata ai bisogni
con la massima produttività delle risorse in termini
di servizio reso complessivo. Sapendo dare priorità
alle azioni da realizzare e tenendo sempre conto
della qualità da garantire ai cittadini, l'offerta delle
istituzioni pubbliche può prevedere nuovi servizi, ma anche richiedere la ridu-
zione o chiusura di altri che non garantiscono ritorni adeguati. I servizi devono
L'offerta del sistema pubblico
può prevedere nuovi servizi
ma anche la riduzione
o la chiusura di altri
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adattarsi all'evoluzione dei bisogni e non alle esigenze degli operatori. In que-
sta prospettiva ben venga una politica di trasparenza e di informazione basata
su evidenze e numeri, che permetta una valutazione corretta delle scelte del
sistema e che aiuti il cittadino a capire le motivazioni
delle decisioni prese.
Solo la completezza delle informazioni e la dispo-
nibilità dei numeri, infatti può permettere agli utenti di
valutare la validità delle politiche adottate dal sogget-
to pubblico. A quest'ultimo, in primo luogo, il compito
di metterli a disposizione dei cittadini e alla stampa di
pubblicarle con obiettività.
Bisogna puntare su una Pubblica amministrazione fiera di esserlo e capa-
ce di usare il confronto come metodo di lavoro per mettersi in discussione e per
migliorare la propria azione. Portiamo allora il confronto a livello nazionale tra
amministrazioni regionali e tra comparti dell'amministrazione simili in termini
di missione. Che vi sia un confronto serio per trovare spunti di miglioramento,
ma anche per valorizzare chi sta già facendo un ottimo lavoro, perché il merito
diventi il motore del cambiamento organizzativo.
Una PA fiera del suo ruolo
deve usare il confronto
come metodo di lavoro
per mettersi in discussione
e migliorare la propria azione
•\ n